王浩院士：我國(guó)城市水問(wèn)題治理現(xiàn)狀與展望
發(fā)布日期：2021-08-05 點(diǎn)擊：420
水資源的承載空間決定了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展空間，特別是城市的發(fā)展空間，受基本國(guó)情和水情影響，城市水問(wèn)題已成為制約我國(guó)城市發(fā)展的重要因素。
我國(guó)城市水問(wèn)題的發(fā)生和治理是隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程而逐步演變的。從新中國(guó)成立初期到20世紀(jì)80年代，主要是“以需定供”的保障式供水管理，一大批骨干供水工程得以修建，同時(shí)城市給水排水網(wǎng)絡(luò)也逐漸健全；改革開放以后，城市化快速發(fā)展，城市用水日趨緊張，城市水資源管理逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚋咝Ю玫?span>“需水管理”；隨著城市化的不斷發(fā)展，進(jìn)入新時(shí)代，城市開始進(jìn)行多維度的比較健全的綜合管理。面向城市水問(wèn)題治理實(shí)踐的深入和高質(zhì)量發(fā)展的需要，很多新的理念被提出，如海綿城市、韌性城市、生態(tài)城市等。
新理念、新方法和新技術(shù)的運(yùn)用，促進(jìn)了城市水問(wèn)題的綜合治理，我國(guó)城市洪澇災(zāi)害防治、城市水環(huán)境及黑臭水體治理和城市節(jié)水等方面取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。面向未來(lái)城市水問(wèn)題治理和高質(zhì)量發(fā)展，結(jié)合水利部“三對(duì)標(biāo)、一規(guī)劃”專項(xiàng)行動(dòng)提出的，全面提高水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境治理和管理能力，實(shí)現(xiàn)從“有沒(méi)有”到“好不好”的發(fā)展，更好支撐我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，更好滿足人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，對(duì)我國(guó)城市水問(wèn)題治理的基本現(xiàn)狀、規(guī)劃原則和演化態(tài)勢(shì)進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理和分析，以期對(duì)未來(lái)我國(guó)城市水問(wèn)題治理提供一定參考。
一、我國(guó)城市水問(wèn)題治理基本現(xiàn)狀
城市水問(wèn)題的表現(xiàn)多種多樣，本文主要從洪澇災(zāi)害防治、黑臭水體治理和城市缺水與節(jié)水三個(gè)最主要的方面，簡(jiǎn)要梳理我國(guó)城市水問(wèn)題治理的基本現(xiàn)狀。
①城市洪澇災(zāi)害防治。過(guò)去幾十年的城市化進(jìn)程中，城市內(nèi)澇成為一種新的城市病，2006年以來(lái)，我國(guó)每年受淹城市均在100座以上，2008—2010年全國(guó)有62%的城市發(fā)生過(guò)內(nèi)澇，內(nèi)澇超過(guò)3次的有137座。在城市洪澇防治方面，我國(guó)已逐步構(gòu)建起了以“預(yù)防為主、預(yù)報(bào)預(yù)警、應(yīng)急調(diào)度、搶險(xiǎn)救災(zāi)”為主線的城市洪澇防治體系，特別是深圳、福州和東營(yíng)等地，開展智慧洪澇管理等新技術(shù)的先行先試，取得了較好效果。
②城市水環(huán)境及黑臭水體治理。由于城市化、工業(yè)化和老舊城市排水體制不健全等一系列歷史遺留問(wèn)題，導(dǎo)致許多城市不同程度存在黑臭水體。2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，向黑臭水體宣戰(zhàn)，經(jīng)過(guò)近年的大力治理，我國(guó)地級(jí)以上城市建成區(qū)黑臭水體治理取得重大進(jìn)展，基本構(gòu)建了黑臭水體治理的體制機(jī)制、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和運(yùn)作模式等體系，為全面消除黑臭水體、構(gòu)建優(yōu)美的城市水環(huán)境打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。
③城市缺水與節(jié)約用水。近年國(guó)家提出了“節(jié)水優(yōu)先”，把節(jié)水?dāng)[在空前高的位置，為推進(jìn)城市節(jié)水和水資源綜合管理提供了重要指引。2019年，國(guó)家發(fā)展改革委、水利部印發(fā)《國(guó)家節(jié)水行動(dòng)方案》，規(guī)定到2022年和2035年，全國(guó)用水總量分別控制在6700億m3和7000億m3以內(nèi)。近年水利部大力推動(dòng)節(jié)水型社會(huì)建設(shè)，已有266個(gè)縣區(qū)建成節(jié)水型縣區(qū)。這些都說(shuō)明我國(guó)城市節(jié)水和水資源綜合管理總體上處于快速發(fā)展階段，未來(lái)仍有較大上升空間。
二、城市水問(wèn)題治理規(guī)劃原則要點(diǎn)
城市水問(wèn)題的治理時(shí)空跨度廣、實(shí)施過(guò)程復(fù)雜、資金投入較大，通常需要進(jìn)行整體規(guī)劃，而后分步、分批、分塊實(shí)施治理，規(guī)劃作為治理措施實(shí)施的重要依據(jù)，需要在結(jié)合問(wèn)題的類型、復(fù)雜度，考慮城市的地域、特征等基礎(chǔ)上，進(jìn)行通盤考慮，以確保規(guī)劃能夠引領(lǐng)治理、落地見效。結(jié)合城市水問(wèn)題治理規(guī)劃的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出我國(guó)城市水問(wèn)題治理規(guī)劃的原則要點(diǎn)。
1.適度超前原則
適度超前就是要求規(guī)劃者要用發(fā)展的眼光看待城市水問(wèn)題治理的相關(guān)規(guī)劃。世界城市化發(fā)展的規(guī)律表明，一個(gè)國(guó)家在城市化率為30%~70%之間是城市化發(fā)展最快的時(shí)期，當(dāng)前，我國(guó)城市化率為60%左右，這表明我國(guó)城市化正處于一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。隨著“十四五”規(guī)劃實(shí)施和國(guó)家向2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)邁進(jìn)，城鎮(zhèn)化和城市更新改造都將進(jìn)入一個(gè)新的戰(zhàn)略機(jī)遇期，這要求當(dāng)前城市水問(wèn)題治理規(guī)劃要充分考慮城市發(fā)展的前瞻性，更多地以規(guī)劃引領(lǐng)城市發(fā)展，而不僅僅是滿足城市基本需求。
例如對(duì)于北京而言，一些研究認(rèn)為可以不要南水北調(diào)，僅通過(guò)節(jié)水就能達(dá)到保障水安全的目標(biāo)，但是實(shí)際上北京作為大國(guó)首都的戰(zhàn)略地位，其水資源安全保障不僅需要滿足基本需要，還必須要能夠有戰(zhàn)略迂回，有“壓箱底”的水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備，南水北調(diào)中線、東線通水以來(lái)的實(shí)踐也證明了上述考慮是正確且必要的。
另外，在規(guī)劃中不但要重視“硬措施”，還要重視“軟措施”，例如過(guò)去規(guī)劃建設(shè)的一些城市水利信息化管控系統(tǒng)，在當(dāng)時(shí)是超前的，從長(zhǎng)期來(lái)看，這種超前引領(lǐng)了城市發(fā)展，促進(jìn)了水的精細(xì)化管理和高效利用，并且使相應(yīng)城市在當(dāng)前智慧水利建設(shè)中占領(lǐng)了先機(jī)。
適度超前，要辯證地把握“超前”與“適度”的關(guān)系，“適度”應(yīng)該是在地域特征、技術(shù)適應(yīng)性和適配發(fā)展規(guī)劃等方面較好地匹配，“超前”則應(yīng)是在問(wèn)題治理水平、發(fā)展水平和技術(shù)迭代等方面充分考慮現(xiàn)實(shí)的情況下有所“拔高”�？偟膩�(lái)說(shuō)，適度超前的規(guī)劃原則，需要規(guī)劃者高超的專業(yè)水準(zhǔn)與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合，并在實(shí)踐中加以檢驗(yàn)，而非不顧現(xiàn)實(shí)情況的跨越階段的超前�！斑m度超前”的規(guī)劃有時(shí)雖可能增加一定投入，但如果從全時(shí)段、長(zhǎng)遠(yuǎn)過(guò)程來(lái)看，因?yàn)檎碱I(lǐng)先機(jī)和避免了重復(fù)低效投入，反而是更經(jīng)濟(jì)的。
因此，在城市水問(wèn)題治理規(guī)劃中，在保障水安全的前提下，要大膽地應(yīng)用新理念、新方法和新技術(shù)，以創(chuàng)新引領(lǐng)實(shí)踐，實(shí)踐反過(guò)來(lái)又促進(jìn)創(chuàng)新。
2.分類施策原則
我國(guó)有十大水資源一級(jí)區(qū)，在地理上有三大階梯，氣候上有五大分區(qū)，地級(jí)以上的城市有300多個(gè)。也就是說(shuō)，我國(guó)的城市類型是多樣化的，從地域上分平原型、濱海型、濱江型、山地型和高原型等；從產(chǎn)業(yè)上有創(chuàng)新型、旅游型和資源型等；還有超大城市、省會(huì)城市、地級(jí)市和縣級(jí)城市等多種行政層級(jí)。多樣的地理氣候條件和城市類型，使得我國(guó)水問(wèn)題的治理沒(méi)有一定之規(guī)，而是要在遵循科學(xué)規(guī)律和地域特征的基礎(chǔ)上分類施策。由于我國(guó)水問(wèn)題相關(guān)的治理規(guī)劃總體上是以行政區(qū)劃作為治理單元的，在此著重從不同行政層級(jí)來(lái)談城市水問(wèn)題治理的分類施策。
對(duì)于超大型城市，如北京、上海、廣州、深圳等，其特點(diǎn)是人口多、產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、財(cái)政實(shí)力雄厚，因此在水資源規(guī)劃上，除了充分考慮水源的多樣性和備用水源的可靠性，把水安全保障放在第一位，還要把再生水回用、新型節(jié)水推廣放在重要位置，把消除黑臭水體、防治洪澇和保障供用水有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)。
對(duì)于一般省會(huì)城市，特點(diǎn)是人口比較多、行政層級(jí)在區(qū)域內(nèi)最高、資源吸納力強(qiáng)，對(duì)于這類城市，重點(diǎn)是處理好與周圍城市水資源供給的關(guān)系，不能竭澤而漁，要把城市放在省內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)圈中去考慮，同時(shí)以更多新的理念、技術(shù)和方法創(chuàng)新帶動(dòng)，促進(jìn)周圍城市水資源保障，走協(xié)同發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展之路。
對(duì)于多數(shù)地級(jí)市，最重要的是要把握本質(zhì)特征，如水資源短缺是工程型、水質(zhì)型還是資源型，深度節(jié)水的難點(diǎn)在哪兒，是否具備上馬大型工程的條件等，多措并舉，推動(dòng)一部分區(qū)域先行先試智慧水利新技術(shù)、黑臭水體治理新方法等，以點(diǎn)帶面，多點(diǎn)發(fā)力。
對(duì)于縣域城市，更重要的是要優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，著力點(diǎn)應(yīng)放在提高各行業(yè)水資源保障水平，培育發(fā)展水經(jīng)濟(jì)、壯大水產(chǎn)業(yè)、培養(yǎng)特色水文化上，以良好的水資源保障、更高的生態(tài)文明水平、獨(dú)具特色的水文化底蘊(yùn)，促使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和水資源保障良性互饋，促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。
3.系統(tǒng)謀劃原則
系統(tǒng)思維是城市水問(wèn)題治理規(guī)劃中的一種重要思維方式，正是由于城市水問(wèn)題自身的復(fù)雜性和解決城市水問(wèn)題的迫切性，要求城市水問(wèn)題治理規(guī)劃一定要秉承系統(tǒng)思維，進(jìn)行系統(tǒng)謀劃。
要從解決問(wèn)題的角度系統(tǒng)謀劃。城市水問(wèn)題的本質(zhì)是水循環(huán)失衡，城市水系統(tǒng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)無(wú)法較好地匹配，表現(xiàn)為洪澇、黑臭水體、缺水等問(wèn)題，因此要從統(tǒng)籌的角度，抓住問(wèn)題產(chǎn)生的本質(zhì)，從“水循環(huán)”和“社會(huì)側(cè)”兩端系統(tǒng)謀劃城市水問(wèn)題的治理規(guī)劃。
要從水文循環(huán)的角度系統(tǒng)謀劃。從空間上看，城市是流域上的一個(gè)斑塊，城市水循環(huán)是流域水循環(huán)的一個(gè)區(qū)域性環(huán)節(jié)，因此，解決城市水問(wèn)題，要放眼流域水循環(huán)全過(guò)程來(lái)診斷問(wèn)題和解決問(wèn)題，把山水林田湖草沙視為一個(gè)生命共同體，把城市作為流域生命共同體的一部分，以更系統(tǒng)的過(guò)程、更廣闊的視野來(lái)系統(tǒng)謀劃城市水問(wèn)題治理。
要從歷史演替的角度系統(tǒng)謀劃。突出在時(shí)間尺度上的系統(tǒng)化，要跳出一時(shí)一域謀劃的固有思路，從更縱深的歷史尺度來(lái)看待城市水問(wèn)題的產(chǎn)生與演化，把當(dāng)前城市水問(wèn)題的治理規(guī)劃置于城市全生命期中去衡量，特別是與當(dāng)?shù)氐臍v史文化傳統(tǒng)、地理氣候演變、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等歷史脈絡(luò)和前景緊密結(jié)合起來(lái)，找準(zhǔn)當(dāng)前城市水問(wèn)題治理的歷史方位。
4.集中與分散相結(jié)合原則
城市水問(wèn)題治理不僅需要經(jīng)濟(jì)、文化和制度等方面非工程措施，而且需要大量的工程措施，如雨水排水系統(tǒng)、污水排水系統(tǒng)等，長(zhǎng)期以來(lái)通常采用的是大集中、大系統(tǒng)模式，需要大量的基建投入。對(duì)于城市水問(wèn)題治理而言，要在城市水問(wèn)題系統(tǒng)診斷基礎(chǔ)上，建設(shè)集中與分散相結(jié)合的工程設(shè)施體系，以支撐系統(tǒng)的高效建設(shè)與運(yùn)行，發(fā)揮系統(tǒng)的最大效能。
對(duì)于雨水系統(tǒng)，要通過(guò)各種尺度的設(shè)施體系協(xié)同配合，統(tǒng)籌考慮不同尺度設(shè)施的功能和效應(yīng)，將集中排水設(shè)施和分散蓄滯設(shè)施相結(jié)合，包括源頭徑流減控微型綠色基礎(chǔ)設(shè)施、排水泵站管網(wǎng)等小型設(shè)施、河湖調(diào)蓄等中型設(shè)施和外洪控制堤防等大型設(shè)施等，形成分散式設(shè)施與集中式設(shè)施有機(jī)結(jié)合、“微—小—中—大”設(shè)施協(xié)同配合的雨水排水工程體系。
對(duì)于污水系統(tǒng)，要在現(xiàn)有的大收集、大處理系統(tǒng)基礎(chǔ)上，考慮分散式污水處理設(shè)施，加強(qiáng)污水處理體系建設(shè)，做到污水就地處理、再生水就地利用，降低污水收集與利用系統(tǒng)的規(guī)模，減少污水處理和回用過(guò)程中的碳排放，支撐碳中和/碳達(dá)峰目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
三、對(duì)我國(guó)城市水問(wèn)題演化的幾點(diǎn)認(rèn)知
水是城市正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性資源。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市對(duì)水的要求將會(huì)越來(lái)越高，從更宏觀、更超前、更基礎(chǔ)的層面來(lái)看待城市水問(wèn)題演化。
1.我國(guó)城市水資源短缺的局面短期內(nèi)難以徹底扭轉(zhuǎn)
我國(guó)城市水資源短缺的局面短期內(nèi)難以徹底扭轉(zhuǎn)，這是基于對(duì)我國(guó)自然地理特征和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)得出的基本認(rèn)知。從漫長(zhǎng)的歷史演化過(guò)程來(lái)看，自然地理特征是相對(duì)穩(wěn)定的，而經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本格局難以短時(shí)間改變，這就使得我國(guó)水資源與生產(chǎn)力布局不匹配、局部缺水、結(jié)構(gòu)性缺水的局面短期不會(huì)徹底扭轉(zhuǎn)，在這一點(diǎn)上做到“心中有數(shù)”，是我們將來(lái)一個(gè)時(shí)期開展城市水問(wèn)題治理的基本立足點(diǎn)。
2.城市對(duì)水的質(zhì)量追求將上升到生命與健康的高度
水是維系生命所必需的。對(duì)于水的質(zhì)量，當(dāng)前城市居民普遍比較重視，未來(lái)隨著城市的發(fā)展，民眾對(duì)生命和健康的認(rèn)知水平提升后，對(duì)水的質(zhì)量追求將會(huì)深入到更精細(xì)的水平，例如，是否可將人飲水之后的身體指標(biāo)實(shí)時(shí)反饋引入到用戶對(duì)供水水質(zhì)的評(píng)價(jià)中，是否可以實(shí)時(shí)發(fā)布水的簡(jiǎn)明指標(biāo)（類似PM2.5）以指引人們選擇使用不同的水，等等。
3.顛覆性技術(shù)將引發(fā)城市水問(wèn)題治理的革命性變革
大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、5G和人工智能等一系列新技術(shù)顯著地改變了整個(gè)世界，也改變了千千萬(wàn)萬(wàn)城市居民的生產(chǎn)生活方式。在城市水問(wèn)題治理領(lǐng)域，智慧水利技術(shù)的發(fā)展也十分迅速，如智能水表、智能井蓋等硬件設(shè)備，智慧調(diào)度、智慧預(yù)警預(yù)報(bào)、智慧管理服務(wù)平臺(tái)等關(guān)鍵技術(shù)已經(jīng)在實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。未來(lái)隨著科學(xué)技術(shù)的快速發(fā)展，可能會(huì)出現(xiàn)一些顛覆性技術(shù)極大地促進(jìn)城市水問(wèn)題的治理效能提升，而且可能會(huì)引起城市水問(wèn)題治理模式、方法和手段等的革命性變革，這種變革一旦實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)有技術(shù)體系可能會(huì)失效，被另一種全新的模式替代，從而使人類用水管水的水平躍升一個(gè)層級(jí)。
4.應(yīng)對(duì)不確定性是未來(lái)城市水問(wèn)題治理的重要命題
當(dāng)前全人類都進(jìn)入了“后疫情時(shí)代”，疫情給全球格局帶來(lái)了極大的不確定性，“應(yīng)對(duì)不確定性”也是疫情帶給我們的深刻認(rèn)識(shí)。具體到城市水問(wèn)題治理領(lǐng)域，要深刻地認(rèn)識(shí)到，城市水資源的取用、生產(chǎn)、輸送、供給和使用是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)，復(fù)雜系統(tǒng)往往具有較強(qiáng)的不確定性。由于水循環(huán)的“自然-社會(huì)”二元屬性，未來(lái)城市在水方面面臨的不確定性來(lái)源不僅僅是氣候變化等自然方面的，更多是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面的。應(yīng)對(duì)城市水問(wèn)題必須在不確定性上有所為，如發(fā)生了以水為媒介的疫情怎么辦？某種災(zāi)難導(dǎo)致城市水源短期內(nèi)全部枯竭或者功能失效怎么應(yīng)對(duì)?這是水科學(xué)研究應(yīng)該提前深刻思考、做好應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備的。
5.水將在城市社會(huì)幸福感中扮演更加重要的角色
城市發(fā)展有一定的演進(jìn)規(guī)律，幸福城市將是未來(lái)城市發(fā)展的重要追求，而水將在其中扮演更加重要、不可或缺的角色。在水的供給和使用方面，更高質(zhì)量、更豐富的選擇和更高的保證率，將給人們以更好的使用體驗(yàn)；而在水與城市生態(tài)環(huán)境營(yíng)造方面，水的作用將更加突出。從中華歷史文化傳統(tǒng)和民族文化自信來(lái)看，“曲水流觴、靈動(dòng)秀美”“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的畫面與憂思始終是人們對(duì)美好生活環(huán)境的不懈追求，如何更好地將水與文化結(jié)合起來(lái)為幸福城市建設(shè)提供依托將是重要課題。在未來(lái)城市中，以水為紐帶，構(gòu)建“清新明亮、藍(lán)綠交織、水城共融”的水美城市，奉獻(xiàn)提供更多的水公共服務(wù)產(chǎn)品，將是提升城市幸福感、增強(qiáng)人民福祉的重要方面。
